Türkiye, 2000 ve 2001 yıllarında tarihinin en kötü ekonomik krizlerinden birini yaşadı. Bugünkü yazımızda yaşanan bu krizin temel yönlerini genel hatlarıyla ele almaya çalışacağız. Ardından da krizin kök nedenlerini ve tetikleyici unsurlarını tartışacağız. Son olarak da krizin hem yerli hem de uluslararası bankacılık sistemleri üzerindeki tesirlerini inceleyeceğiz. Detaylı analizimize başlamadan önce bahsi geçen krizin bankacılık denetimi ve düzenleme faaliyetlerini ciddi anlamda etkilediğini, bunun sonucunda da her iki alanın çok daha sağlam hâle getirildiğini belirtelim.
Bankacılık krizi
Takvimler Kasım 2000’i gösterirken Türkiye’de bankacılık sektörünün gidişatı hakkında tehlike çanları çalmaya başlayınca bazı uluslararası bankalar, Türk bankalarına tanıdıkları “bankalararası kredi limitleri”ni yavaş yavaş kapattılar. Bu esnada durumdan endişe duyan yabancı yatırımcılar da ellerindeki hazine bonoları ve hisse senetlerini de satışa çıkararak bir an önce ülkemizden çekilmeye çalıştılar. Akabinde orta ölçekli özel bir banka olan Demirbank, 20 Kasım 2000’de artık bankalararası piyasada borçlanamaz hâle geldi. Bu yüzden Demirbank, portföyündeki devlet tahvillerinin bir bölümünü elinden çıkarmak zorunda kaldı. Demirbank’ın attığı bu adım sebebiyle hem devlet tahvillerinin değeri iyice dibi boyladı hem de ikincil piyasa faiz oranları tırmanışa geçti. Hâl böyle olunca sektördeki büyük aktörler, kamu borçlarının sürdürülebilirliği ve Aralık 1999’dan beri mevcut olan kaygan döviz kuru rejimi hakkında da endişelenmeye başladı. Ne yazık ki kötü gidişat daha da vahim bir hâl aldı ve bankalar teminat tamamlama çağrılarına cevap verebilmek için yüklü miktarda hisseyi ellerinden çıkardı. Aynı zamanda çok büyük bir sermaye de ülke dışına çıkmış oldu ve o zamana dek “kötü gidişat” diye tabir edilen durum adeta bir bankacılık krizine dönüştü. 30 Kasım’da Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası, elindeki yurt içi varlıklar seviyesini korumak amacıyla bankalara acil kredi limiti vermeyi bıraktı, bu da bankalararası uygulanan faiz oranının (interbank rate) bir anda %873’e fırlamasına sebep oldu. Bankalararası kredi piyasası iyice kuruyunca son derece ciddi bir likidite krizi patlak verdi. 6 Aralık 2000’de Demirbank havlu attı ve bankaları güçlendirip yeniden yapılandırmakla yükümlü olan “Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu” adlı devlet kurumu tarafından devralındı. Olayların ardından IMF devreye girerek Türkiye’ye tam 10,5 milyar dolar değerinde bir mali yardım paketi gönderip piyasaları dinginleştirmeye ve rezervlerin azalmasını engellemeye çalıştı. Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası, söz konusu yardım sayesinde Türk lirasının Amerikan doları karşısında değerini sabitlemeyi başardı. Lakin Merkez Bankası 20 Kasım-6 Aralık tarihleri arasında döviz rezervlerinin %25’ini çoktan kaybetmişti bile.
Hâliyle kasımda piyasaları altüst etmeye başlayan fırtına da 2001’in hemen başında geniş çaplı bir krize dönüştü. Ancak olaylar bununla da bitmedi. 21 Şubat 2001’de dönemin Başbakanı Bülent Ecevit ile Cumhurbaşkanı Ahmet Necdet Sezer bankacılık sektöründe yozlaşmayla nasıl mücadele edileceği konusunda hararetli bir tartışma yaşadı. Hem yerli hem de yabancı yatırımcıların Türk lirası hakkında olumsuz yorumlarda bulunmasıyla birlikte bir kez daha stabilite programının sürdürülebilirliği sorgulanmaya başladı ve döviz krizi patlak verdi. İstanbul Borsası %14 düşüş yaşadı ve bankalararası faiz oranı birdenbire %50’den %8000 gibi akılalmaz bir rakama fırladı. Bu esnada döviz rezervleri de hızlı bir şekilde düşmeye devam ediyordu. 22 Şubat’a geldiğimizde dönemin hükümeti önemli bir karar alarak dalgalı kur rejimine geçiş yaptı. Sonuç itibarıyla lira, dolar karşısında değerinin yaklaşık üçte birini kaybetti.
1999: Enflasyonla mücadele programı
99 seçimleriyle göreve gelen yeni hükümet ile Merkez Bankası, 22 Aralık 1999’da döviz kuru stabilizasyon programının devreye alındığını duyurdu. IMF tarafından da 4 milyar dolarlık bir anlaşmayla (stand-by anlaşması) desteklenen programın amacı enflasyon oranlarını 2001’in sonuna kadar iyice düşürmekti. Başka bir deyişle Türkiye’yi enflasyondan kurtarmak ve büyüme beklentilerini arttırmak hedefleniyordu. Programın ana unsuru da önceden kamuya açıklanmış olan bir kaygan döviz kuru rejimiydi. Türkiye, stand-by anlaşması yoluyla ödeme dengesinin sağlanması için uluslararası rezervlerin arttırılmasını talep etti. Ayrıca bu anlaşma sayesinde programa daha çok güven duyulacağını ve uluslararası yatırımcıların desteğinin artacağını umuyordu. Program kapsamında o dönemlerde hâlâ devlete ait olan Türk Telekom gibi büyük işletmeler özelleştirilecek, bütçe disiplini sağlanacak, bankacılık ve finans sistemi düzenlenecekti. Söz konusu program sayesinde enflasyon 2000’lerin başında yavaş da olsa düşmeye başladı. Artan sermaye girişiyle birlikte faiz oranları düştü, böylelikle risk primleri de biraz azaldı. Enflasyondan çok daha hızlı bir şekilde düştüğünden dolayı reel faiz oranları negatif yönlü bir şişkinlik gösterdi. Yine de tüm bu çabalara rağmen enflasyon kontrol altına alınana kadar bankacılık krizi patlak verdi. Bahsettiğimiz program makroekonomik dengesizliklerle uğraşırken dönemin hükümeti bankacılık sektöründeki bariz zayıf noktaları gözden kaçırmıştı.
Bankacılık sektöründeki kırılganlıklar
Kriz öncesi yıllarda Türkiye’nin bankacılık sistemi oldukça kırılgandı ve temelde dört önemli zayıf nokta mevcuttu. Birincisi, bankacılık sektöründe yeterli denetim olmaması ve düzgün biçimde teftiş yapılmadan bankalara mevduat sigortası verilmesiydi. İkincisi, bankacılık sektörünün hükümetin en temel finansman kaynağı hâline gelmesiydi. Bu sebeple kısa vadeli borç alan kişiler ve yatırımcılar, resmen devlet borcundan pay almış oluyordu. 2000 yılında özel bankaların elindeki faiz getiren varlıkların yarısından fazlasını “devlet tahvilleri” meydana getiriyordu, dolayısıyla bankaların kazançları büyük oranda hazine bonolarına bağlıydı. Devlet tahvillerinin kalitesi de kamu borçlarının sürdürülebilirliği konusundaki beklentilerle doğrudan ilintiliydi. Üçüncüsü, Türk bankacılık sistemi büyük ölçüde yabancı fonlara bağımlıydı ve bu da bankaları ani sermaye değişimlerine karşı savunmasız kılıyordu. Bilhassa özel bankalar giderek yurt dışından daha fazla borç alarak ve yurt içindeki döviz rezervinden yararlanarak faaliyetlerini sürdürüyordu zira bankaların borçlar toplamının neredeyse üçte ikisi döviz cinsindendi. Böylece bankacılık sektörü ciddi şekilde döviz kuru riskine maruz kalmış oldu. Dördüncüsü, bankacılık sektörü büyük bir yapısal olgunluk uyuşmazlığı ile karşı karşıya kaldı. Özel ticari bankalar, lira cinsinden uzun vadeli borç alamıyordu. Ancak aynı zamanda bankalar devlete ve büyük şirketlere uzun vadeli krediler vermeye devam ediyordu.
Türk bankacılık sektörünün önemli yanlarından biri de devlete ait dört bankanın 1999’da bankacılık sektöründeki toplam varlıkların neredeyse %30’una sahip olmasıydı. Bu dört bankanın yanı sıra 50 civarında nispeten küçük ölçekli özel banka mevcuttu. Devlet bankaları tarım sektörünü fonlamak için ciddi miktarda para ayırmıştı ve bu sebeple “görev zararları” diye tabir edilen masraflardan muzdaripti. Ayrıca özel bankalardan bazıları da borçlarını ödeyemez duruma gelmişti. 1998’de gelir getirmeyen kredilerin oranı birdenbire artmaya başlamış, 1999’a gelindiğinde %11 seviyesine ulaşmıştı. 1999’daki durgunluk döneminde küçük ve orta ölçekli 13 bankanın yönetimi tamamen Tasarruf Mevduat Sigorta Fonu’na devredildi. Fakat bu hamle de bankacılık sisteminin sorunlarına çare olamadı.
2000 yılı boyunca kamu bankalarının özelleştirilmesine ilişkin mevzuat, bitmek bilmeyen siyasi çekişmeler sebebiyle defalarca ertelendi. Bankacılık sisteminin de epey zayıf olması nedeniyle söz konusu belirsizlik durumu piyasalardaki gerilimi iyice arttırdı. TMSF tarafından devralınan 10 farklı özel bankada usulsüzlük yapıldığı iddiasıyla Ekim 2000’de cezai bir soruşturma başlatıldı. Hâliyle bankacılık sektöründe çok büyük sorunların mevcut olduğuna yönelik şüpheler de güç kazandı. Netice olarak güçlü bankalar daha fazla risk almamak adına zayıf bankalara tanıdığı kredi limitlerini kapattı ve yabancı yatırımcılar fonlarını ülkemizden çekerek krizi tetikledi.
Krizin bankacılık sektöründe yol açtığı zarar
Kriz süresince Türk bankacılık sektörü ciddi kayıplar yaşadı. 2000 yılının kasım ayında yaşanan Türk lirası cinsinden hazine bonolarının değerindeki sert düşüş bankaların bilanço tablolarını olumsuz etkiledi. Bankalararası faiz oranları hızla tırmanırken hem TMSF’nin kontrolündeki bankalar hem de bankalararası fonlamaya büyük oranda bel bağlamış olan devlet bankaları mevcut durumdan nasibini aldı. Özel ve yabancı bankalar ise diğerlerine göre daha az fon kaybetti. Şubat 2001’de ise Türk lirasının değersizleşmesiyle birlikte bu sefer de yabancı bankalar ciddi kayıplar yaşadı. Gelir getirmeyen kredilerin oranı 2001’de %19 gibi kayda değer bir rakama ulaşınca ekonomik faaliyetlerdeki küçülme de kredi kalitesinin iyice bozulmasına sebep oldu.
Elbette bu kayıplar da çok büyük problemlere sebep oldu. 1999-2001 yılları arasında TMSF, bankacılık sektöründeki toplam varlıkların %12’sini elinde bulunduran 18 farklı bankayı iflastan kurtarmak zorunda kaldı. Yaşanan hadiseler sebebiyle varlıkların boyutu kriz boyunca %12,6 oranında azalırken krediler de %29 kadar küçülme kaydetti. Buna ilaveten faaliyet gösteren bankaların, şubelerin ve personelin sayısı da hatırı sayılır miktarda azaldı.
Finans sektörünün yeniden yapılandırılması
Türk yetkililer ile büyük yabancı bankalar arasındaki görüşmelerin ardından takvimler Aralık 2000’i gösterdiğinde yabancı ticari bankalar, bankalararası kredi limitleri vasıtasıyla Türkiye’deki bankalar ve şirketlere destek vermeye devam edecekleri konusunda taahhütte bulundu (Barkbu, 2011). Söz konusu taahhütün amacı, IMF yardımının hararetli ortamı yatıştırıcı etkisini mümkün mertebe arttırmak ve Türk bankalarına yabancı fon akışını sürdürmekti. Lakin mali piyasalar altüst olunca 2001 Şubat’ında yabancı bankaların verdiği taahhüt ortadan kalktı.
Krizin hemen ardından kapsamlı reformlar yapıldı ve yeni politikalar konusunda çeşitli girişimlerde bulunuldu. Mayıs 2001’de Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu (BDDK), bankacılık sistemini ilgilendiren şümullü bir yeniden yapılandırma programını devreye aldı (BDDK, 2010). Program, dört ana unsurdan meydana geliyordu:
Devlet bankalarının yeniden yapılandırılması
TMSF bankaları konusuna derhal çözüm üretilmesi
Özel bankaların güçlendirilmesi
Düzenleyici ve denetleyici yapının sağlamlaştırılması
TMSF, 2001’in sonunda devlet bankalarının sermaye yapılarını güçlendirmek için tam 22 milyar dolarlık bir yardım paketi sağladı. “Görev zararları” diye tabir edilen duruma yol açan regülasyonlar yürürlükten kaldırıldı. Ayrıca birleşmeler ve özelleştirmeler yoluyla devlet bankaları da güçlendirildi. TMSF’nin kontrolündeki bankalar ya tasfiye edildi ya da başka bankalarla birleştirildi. Buna ek olarak TMSF kontrolündeki bankalara 28 milyar dolarlık bir meblağ aktarılarak sermaye yapıları sağlamlaştırılmaya çalışıldı. TMSF’nin bütçesi, özel tahvil çıkaran Türk hükümeti tarafından sağlanıyordu ve 2001’de TMSF’ye sağlanan fonların değeri GSYİH’in %31’ine tekabül edecek seviyeye ulaştı. Hâl böyle olunca kamu borcu da aynı sene içerisinde tavan yaparak GSYİH’in %74’ü düzeyine yükseldi.
Bankacılık kanunlarında pek çok değişiklik yapılarak düzenleyici ve denetleyici yapı, uluslararası kabul gören uygulamalar ve bilhassa AB direktifleri doğrultusunda sağlamlaştırıldı. Mali riskleri en aza indirmek için Türk bankalarının sermaye yeterlilik oranı %12’ye çıkarıldı. Hâlbuki uluslararası regülasyonlara göre zorunlu tutulan oran %8’di. Sadece döviz cinsinden gelir elde eden şirket ve bireylere yine döviz cinsinden borç alma hakkı tanınıyor, bu sayede bankaların bilanço tablolarında çıkacak açıkların miktarı minimuma indiriliyordu. Ayrıca bilanço tablolarındaki repo işlemlerini ilgilendiren düzenlemeler de yapıldı. Vadeli işlemler, opsiyon sözleşmeleri ve diğer türev ürünler de “kredi” tanımı kapsamında değerlendirilmeye alındı.
Kamu borcunun yükselmesine rağmen Türkiye devleti ülke borcunu ödememezlik yapmadı. Haziran 2001’de borç çevirme dertleriyle boğuşan dönemin hükümeti bir “borç değişimi” operasyonu gerçekleştirme kararı aldı. Özel bankalarının elindeki Türk lirası cinsinden devlet tahvilleri dolar tahvillerine dönüştürüldü. Bu hamleyle kamu borcunun vadelerini uzatmak ve bankaların döviz zararlarını kapatmalarına yardımcı olmak hedefleniyordu. Yerli bankaların döviz risklerini üstlenmeleri karşılığında vade süreli uzatıldı. Lira cinsinden eski tahvillerin vadesi 5 ay civarıyken yeni çıkarılan dolar tahvillerinin ortalama vadeleri 36 aydı.
Bu esnada şirketlerin kriz yaralarını sarması ve gelir getirmeyen kredilerden kurtulması için kurumsal borçlar yeniden yapılandırıldı. Şubat 2001’de Türk lirasının büyük oranda değer kaybetmesiyle birlikte pek çok şirket borçlarını yönetemez hâle geldi. İmalatçı firmaların borçlarını yeniden yapılandırarak faaliyetlerine devam etmelerini sağlamak amacıyla “İstanbul Yaklaşımı” adında bir program tasarlandı. Büyük oranda vade uzatma yoluyla 6 milyar dolar tutarında şirket kredisi yeniden yapılandırıldı.
Siyasi durum
Ekonomik kriz ortamında etkinliğini arttıran Recep Tayyip Erdoğan önderliğindeki Adalet ve Kalkınma Partisi, Kasım 2002’de düzenlenen genel seçimleri kazanarak iktidara geldi. Parti görevi devraldıktan sonra iş ve finans durumlarını düzeltmek için pek çok girişimde bulundu. Doğrudan yabancı yatırımlara ilişkin yeni bir kanun çıkarılarak yabancı şirketlerin uğraşması gereken bürokratik süreçler azaltıldı, böylelikle ciddi boyutlarda yabancı sermayenin ülkeye girişi sağlandı. Kazanç vergisi büyük oranda azaltıldı ve vergi kanunları da epey basitleştirildi. Devlet girişimleri özelleştirildi. Bu hamleler sonucu Adalet ve Kalkınma Partisi hem Türkiye hem de uluslararası camiada büyük takdir topladı. Yapılan ekonomik reformlar, Türkiye’ye makroekonomik stabilite getirdi ve 10 yıllık süreçte yüksek büyüme oranlarının yakalanmasına ön ayak oldu. 2002-2007 arasında Türkiye ekonomisi yılda %6,7’lik ortalamayla büyüme kaydetti. Türk ekonomisi 2009’da yaşanan küresel ekonomik krizi da başarıyla atlattı. İzlenen sıkı mali politikalar ve yüksek ekonomik büyüme oranları sayesinde sonra kamu borcu azalışa geçerek 2005’te GSYİH’in %51’i seviyesine geriledi. Enflasyon ilk olarak 2004’te tek haneli rakamlara geriledi; 90’lı yıllarda bu rakam %80 civarındaydı.
Sonuç
Kriz öncesi Türkiye pek çok makroekonomik dengesizlikle boğuşuyor, üstüne bir de zayıf bankacılık sektörünün ceremesini çekiyordu. Reformların yavaşlığı, bankacılık sektörünün iyice güç kaybetmesi, ülkeye sermaye girişlerinin azalması gibi etkenler birleşerek önce bankacılık krizini, sonra da döviz krizini tetikledi. Faiz oranları tavan yaptı, bazı bankalar iflasın eşiğinden döndü ve Türkiye IMF’den toplamda 30 milyar dolar yardım almak zorunda kaldı. Üç aylık kaos ortamının ardından döviz oranları üzerindeki kontrol mekanizması kaldırıldı. Haziran 2001’de başarıyla icra edilen borç değişimi sayesinde ülkenin temerrüde düşmesi gibi vahim bir senaryo önlendi. Geniş kapsamlı yapısal reformlar sayesinde kısmen de olsa ekonomi toparlandı. Banka düzenleme ve denetimi konusunda son derece yararlı iyileştirmeler yapıldı. O dönemde yapılan reformlar sayesinde son yıllarda yaşanan krizler boyunca bankaların çöküşü önlendi, stabilite sağlandı.
